《中共廣東省委關(guān)于制定廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提到“統(tǒng)籌擴權(quán)強縣、強縣擴權(quán)和縣鎮(zhèn)管理體制改革，支持東莞、中山探索開展特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點”。

12月8日，市委十五屆十次全會召開。會議強調(diào)要以更大決心、更大力度推進“百千萬工程”，堅持產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)、強鎮(zhèn)富民、鎮(zhèn)城互動，率先把中心鎮(zhèn)打造為產(chǎn)城融合、城鄉(xiāng)融合現(xiàn)代化小城市，全域推進典型鎮(zhèn)建設(shè)。

中山市作為全國僅有的四個“直筒子市”之一，其不設(shè)區(qū)縣、直管23個鎮(zhèn)街的行政架構(gòu)，是政策導向與地方實際深度契合的產(chǎn)物。面對“十五五”機遇，中山探索開展特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點有哪些路徑？本期《理論周刊·圓桌》邀請專家探討如何答好省委出的這道“題”。

鐘振遠：
錨定“直筒子市”的鎮(zhèn)域能級躍升
——對中山探索開展特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點的初步思考

中山作為全國僅有的四個“直筒子市”（指未設(shè)區(qū)縣、直接管轄鄉(xiāng)級行政區(qū)的地級市）之一，鎮(zhèn)街直管架構(gòu)既帶來了行政效率優(yōu)勢，也面臨著“小馬拉大車”權(quán)責失衡問題。面向“十五五”，中山探索“特大鎮(zhèn)”擴權(quán)賦能改革試點如何實現(xiàn)新突破？筆者圍繞以下幾個問題展開思考，以供決策參考。

先說結(jié)論，筆者認為改革試點的定位在于錨定“直筒子市”的鎮(zhèn)級能級躍升，需要從“分類賦權(quán)、協(xié)同聯(lián)動、產(chǎn)城融合、機制保障”四個維度作為切入點，形成可落地的改革框架，并結(jié)合粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、深中一體化發(fā)展等區(qū)域發(fā)展背景形成全域聯(lián)動的空間發(fā)展格局。在發(fā)展的過程中，部分綜合實力突出的特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)），可按程序探索行政區(qū)劃升級的路徑。遠景目標，鎮(zhèn)街通過合并探索組建形成幾個特大鎮(zhèn)，并將原有“直筒子市”的行政管理架構(gòu)調(diào)整為“市－區(qū)（縣級）—街道辦事處”的行政管理架構(gòu)。

■改革試點的定位是什么？

定位問題首先是一個戰(zhàn)略核心問題。特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革的核心定位是通過下放經(jīng)濟社會管理權(quán)限，賦予特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）與人口、經(jīng)濟規(guī)模相匹配的自主權(quán)，破解“責大權(quán)小、事多人少”的基層治理困境，推動其向縣域副中心或小城市轉(zhuǎn)型，從而提升綜合承載和輻射能力，帶動區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展?。結(jié)合我市“直筒子市”的行政架構(gòu)，特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點的定位應(yīng)錨定“直筒子市”的鎮(zhèn)域能級躍升，改革需要緊扣三個目標，即政策承接的基層支點、發(fā)展動能的矢量引擎以及治理模式的創(chuàng)新典范。

一是構(gòu)建政策承接的基層支點。在落實《中共廣東省委關(guān)于制定廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》要求的基礎(chǔ)上，打造特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能的“中山樣本”，銜接“黃金內(nèi)灣”建設(shè)與深中一體化戰(zhàn)略。

二是形成發(fā)展動能的矢量引擎。通過擴權(quán)破解鎮(zhèn)域發(fā)展瓶頸，推動我市6個特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)），即小欖鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)、黃圃鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及三角鎮(zhèn)從“特色專業(yè)鎮(zhèn)”向“小城市”質(zhì)變，形象比喻即成為我市經(jīng)濟社會發(fā)展的“矢量引擎”，構(gòu)建大灣區(qū)西岸的“小城市矩陣”。

三是成為治理模式的創(chuàng)新典范。立足直管架構(gòu)，構(gòu)建“市級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)級實操、跨鎮(zhèn)協(xié)同”的扁平化治理體系，為全國“直筒子市”以及其他地級市鎮(zhèn)域改革提供借鑒。

■改革試點的切入點在哪里？

改革試點應(yīng)逐步探索可行路徑，確保改革舉措經(jīng)得起實踐檢驗。建議以四維發(fā)力為切入點，達成擴權(quán)賦能的實效，并在邊做邊改，邊改邊做中總結(jié)出改革試點的核心突破路徑。

（一）分類精準賦權(quán)：破解 “權(quán)責錯配”的痛點

依據(jù)鎮(zhèn)域規(guī)模、產(chǎn)業(yè)特色實行“一鎮(zhèn)一策”賦權(quán)，避免賦權(quán)“一刀切”。

一是經(jīng)濟強鎮(zhèn)（GDP超500億元）：賦予縣級經(jīng)濟管理權(quán)限，重點下放用地審批、規(guī)劃編制、環(huán)評審批等關(guān)鍵事權(quán)，建立市級部門“直報直批”通道。具體如探索支持小欖鎮(zhèn)在試點產(chǎn)業(yè)用地彈性出讓機制，低效用地再開發(fā)，銜接我市“工改”“田改”等集成式改革措施等方面先行先試。

二是人口大鎮(zhèn)（常住人口超30萬）：聚焦公共服務(wù)與行政執(zhí)法權(quán)下放，推行“縣屬鎮(zhèn)用鎮(zhèn)管”編制模式。具體如坦洲鎮(zhèn)可試點教育學位統(tǒng)籌、醫(yī)療分級診療權(quán)限擴容，破解“編少事多”的矛盾，匹配毗鄰珠澳的人口集聚需求。

三是特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)：針對性下放產(chǎn)業(yè)扶持、技術(shù)認證、外貿(mào)通關(guān)權(quán)限。具體如古鎮(zhèn)鎮(zhèn)（燈飾產(chǎn)業(yè)）可試點跨境電商通關(guān)便利化；黃圃鎮(zhèn)（食品加工）可承接市級技改項目審批，黃圃大岑片區(qū)聯(lián)動“工改”整備產(chǎn)業(yè)空間等方面。

四是試點鎮(zhèn)通用權(quán)限：統(tǒng)一下放政務(wù)服務(wù)、市場監(jiān)管、應(yīng)急管理等高頻民生事項，覆蓋企業(yè)開辦、項目審批等全流程。

（二）跨鎮(zhèn)協(xié)同聯(lián)動：構(gòu)建“片區(qū)統(tǒng)籌”格局

立足“直筒子市”扁平架構(gòu)，打破鎮(zhèn)域壁壘，形成發(fā)展合力。

一是組建片區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展聯(lián)盟。按“地理相鄰、產(chǎn)業(yè)互補”原則，劃分北部（小欖、東鳳、南頭、阜沙）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動片區(qū)、南部（坦洲、三鄉(xiāng)、神灣、板芙）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動片區(qū)、東部（三角、黃圃）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動片區(qū)，西部（古鎮(zhèn)、橫欄、大涌、沙溪）產(chǎn)業(yè)聯(lián)動片區(qū)，面向廣佛、珠澳、深港、江門及粵西地區(qū)，探索構(gòu)建議事協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌跨鎮(zhèn)街的交通、能源、物流等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

二是共享高能級平臺：推動翠亨新區(qū)、火炬高新區(qū)創(chuàng)新資源向鎮(zhèn)域輻射，中心鎮(zhèn)可共享中科中山藥物創(chuàng)新研究院、中山先進低溫技術(shù)研究院?等科研技術(shù)應(yīng)用平臺的技術(shù)轉(zhuǎn)化服務(wù)，聯(lián)合開展產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同攻關(guān)，銜接“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果轉(zhuǎn)化”全過程創(chuàng)新鏈。

三是建立利益共享機制：對跨鎮(zhèn)合作項目實行稅收分成，鼓勵聯(lián)合招商引資，重點承接黃金內(nèi)灣周邊城市的產(chǎn)業(yè)外溢。

（三）產(chǎn)城融合升級：夯實“小城市”支撐

以小城市建設(shè)為牽引，推動鎮(zhèn)域從“產(chǎn)業(yè)單極”向“產(chǎn)城融合”轉(zhuǎn)型：

一是規(guī)劃統(tǒng)籌先行：以“小城市”為建設(shè)標準，建議小欖鎮(zhèn)、古鎮(zhèn)鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)、黃圃鎮(zhèn)、三鄉(xiāng)鎮(zhèn)、三角鎮(zhèn)以及其他有建設(shè)條件的鎮(zhèn)區(qū)，按照“小城市”的建設(shè)標準謀劃開展鎮(zhèn)級國土空間總體規(guī)劃、全域發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃或鎮(zhèn)級層面總體城市設(shè)計的規(guī)劃編制工作，以規(guī)劃的頂層設(shè)計布局產(chǎn)城融合發(fā)展。

二是基礎(chǔ)設(shè)施提質(zhì)：特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）按小城市標準規(guī)劃建設(shè)交通路網(wǎng)，接入高速公路網(wǎng)與高快速路網(wǎng)，實現(xiàn)所有中心鎮(zhèn)半小時接駁深中通道，強化與灣區(qū)城市互聯(lián)互通。

三是公共服務(wù)擴容：推進“教改”“醫(yī)改”向鎮(zhèn)域延伸，在中心鎮(zhèn)布局推動中小學集團化辦學、三甲醫(yī)院分院，試點“鎮(zhèn)屬市管”運營模式；完善養(yǎng)老、社保等服務(wù)體系，實現(xiàn)常住人口均等化服務(wù)全覆蓋，增強人才吸引力。

四是城市品質(zhì)提升：開展鎮(zhèn)域“城改”“水改”，推進老舊小區(qū)、老舊街區(qū)改造與水環(huán)境治理，打造“三生融合”的品質(zhì)空間；活化歷史文化街區(qū)，植入中山人文元素，構(gòu)建“宜居+產(chǎn)業(yè)+文化”的特色城市風貌。

（四）機制保障護航：筑牢“改革落地”支撐

一是建立動態(tài)調(diào)整機制：每年進行鎮(zhèn)級管理體檢評估鎮(zhèn)域履職能力與事權(quán)運行效果，對權(quán)限下放后管理到位的鎮(zhèn)街追加賦權(quán)，對運行不暢的及時優(yōu)化，形成“賦權(quán)—評估—調(diào)整”的工作閉環(huán)。

二是強化要素保障：市級統(tǒng)籌用地指標向特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）傾斜，優(yōu)先保障產(chǎn)業(yè)園區(qū)與民生項目用地，培育及發(fā)展省級產(chǎn)業(yè)園區(qū)；設(shè)立特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）發(fā)展專項資金，支持改革試點與重大項目建設(shè)；實施“人才強鎮(zhèn)”計劃，吸引科技領(lǐng)軍人才與創(chuàng)新團隊扎根特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）。

三是健全監(jiān)督考核：將擴權(quán)賦能成效納入鎮(zhèn)街黨政正職考核，重點考核產(chǎn)業(yè)增長、民生改善、風險防控等指標；建立容錯糾錯機制，鼓勵鎮(zhèn)街探索原創(chuàng)性、差異化改革舉措，形成可復制推廣的“中山經(jīng)驗”。

■分階段、漸進式推進改革試點落地

改革本質(zhì)上是一個長期、動態(tài)的系統(tǒng)工程，需要在實踐中不斷積累經(jīng)驗、優(yōu)化路徑，通過局部探索為全局改革提供可復制、可推廣的經(jīng)驗。試點過程中，應(yīng)注重問題導向，針對體制機制障礙設(shè)計改革舉措，確保試點任務(wù)具有針對性和實效性。同時，漸進式推進強調(diào)穩(wěn)扎穩(wěn)打，避免“畢其功于一役”的急躁傾向。改革是一個循序漸進的過程，需要將總目標分解為階段性任務(wù)，通過積小勝為大勝，逐步化解矛盾、防范風險。漸進式改革的優(yōu)勢在于其靈活性和適應(yīng)性。通過由易到難的策略，試點可以先從易操作、共識度高的領(lǐng)域入手，逐步深入復雜領(lǐng)域，從而贏得社會認同、及時糾偏，并保持社會穩(wěn)定，避免因目標過高或節(jié)奏過快導致的資源浪費或社會震蕩。

筆者建議試點工作的分步實施設(shè)想如下：

一是試點啟動期（2026年）：建議在小欖鎮(zhèn)、坦洲鎮(zhèn)率先開展全面擴權(quán)試點，出臺分類賦權(quán)清單與片區(qū)統(tǒng)籌方案，下放首批市級事權(quán)，建立改革監(jiān)測評估體系；

二是擴面深化期（2027—2028年）：將試點經(jīng)驗推廣至全部6個中心鎮(zhèn)，完善跨鎮(zhèn)協(xié)同機制與利益共享模式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享；

三是鞏固提升期（2029—2030年）：總結(jié)改革成效，固化制度成果，形成“分類賦權(quán)、片區(qū)協(xié)同、產(chǎn)城融合、動態(tài)監(jiān)管”的鎮(zhèn)域治理新模式，部分綜合實力突出的特大鎮(zhèn)按程序探索行政區(qū)劃升級路徑。

■通過改革試點對遠景的設(shè)想與展望

展望“十五五”時期以及2035年，我市的城市目標是成為?廣東省珠江口東西兩岸融合發(fā)展改革創(chuàng)新實驗區(qū)、沿海經(jīng)濟帶樞紐城市和粵港澳大灣區(qū)重要一極。

與之相應(yīng)，筆者設(shè)想在遠期至遠景2035年，依托粵港澳大灣區(qū)發(fā)展和深中一體化的建設(shè)背景下，我市通過行政架構(gòu)的調(diào)整推動鎮(zhèn)街合并，探索組建形成幾個特大鎮(zhèn)，并將原有“直筒子市”的行政管理架構(gòu)調(diào)整為“市－區(qū)（縣級）—街道辦事處”的行政管理架構(gòu)，以更好地適應(yīng)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)和城鎮(zhèn)人口密集地區(qū)的空間形態(tài)和社會經(jīng)濟形態(tài)，更好地推動全域中山行政管理效能的提升。

　　作者系高級規(guī)劃師，供職于中山市規(guī)劃設(shè)計院有限公司

高超平：
從“鎮(zhèn)域經(jīng)濟”到“城市經(jīng)濟”
——中山中心鎮(zhèn)擴權(quán)賦能與產(chǎn)城融合的突破方向

中山市作為全國僅有的四個“直筒子市”之一，其獨特的市鎮(zhèn)管理體制，既是改革開放以來推動經(jīng)濟騰飛的重要制度優(yōu)勢，也在新發(fā)展階段面臨亟待突破的體制瓶頸。《廣東省“十五五”規(guī)劃建議》明確提出支持東莞、中山開展特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點。面對“十五五”發(fā)展機遇，中山需重點破解如何依托中心鎮(zhèn)擴權(quán)賦能，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級與高品質(zhì)城區(qū)建設(shè)的有機融合這一核心課題。

■中心鎮(zhèn)發(fā)展概況

中山市現(xiàn)有坦洲、古鎮(zhèn)、黃圃、三鄉(xiāng)、三角五個鎮(zhèn)入選廣東省小城市標準規(guī)劃建設(shè)的中心鎮(zhèn)試點名單，加之經(jīng)濟實力突出的小欖鎮(zhèn)，共同構(gòu)成中山開展特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革的先行區(qū)域。

從發(fā)展基礎(chǔ)看，這些中心鎮(zhèn)已具備相當規(guī)模。小欖鎮(zhèn)常住人口超過78萬，經(jīng)濟總量突破580億元，位列全國鎮(zhèn)域經(jīng)濟排名第17位；坦洲鎮(zhèn)常住人口超40萬，居全市第二位，2024年地區(qū)生產(chǎn)總值達176.8億元。在產(chǎn)業(yè)特色方面，各鎮(zhèn)已形成鮮明標識：古鎮(zhèn)鎮(zhèn)被譽為“中國燈飾之都”，黃圃鎮(zhèn)是“中國家電制造基地”，三角鎮(zhèn)則被定位為中山先進制造業(yè)的重要支撐。

然而，中山中心鎮(zhèn)發(fā)展仍面臨三重挑戰(zhàn)：

（一）權(quán)責失衡的體制困境。雖經(jīng)多輪事權(quán)改革，鎮(zhèn)級政府承擔著接近城市級的管理服務(wù)職能，卻在審批權(quán)限、財政資源等方面受到制約，“小馬拉大車”問題依然突出，制約了城鎮(zhèn)治理效能。

（二）資源碎片化的發(fā)展瓶頸。在“市直管鎮(zhèn)”架構(gòu)下，各鎮(zhèn)長期“單兵突進”，導致產(chǎn)業(yè)同質(zhì)化嚴重、資源配置效率低下。例如，北部黃圃、南頭、東鳳等多鎮(zhèn)均以家電產(chǎn)業(yè)為主，缺乏差異化協(xié)同機制。

（三）城市功能品質(zhì)的短板。盡管經(jīng)濟規(guī)?？捎^，但中心鎮(zhèn)在公共服務(wù)、環(huán)境品質(zhì)等方面與真正意義上的小城市仍有差距，尤其是優(yōu)質(zhì)教育、醫(yī)療資源布局不均，制約了人才集聚和產(chǎn)業(yè)能級提升。

■“十五五”時期發(fā)展趨勢預(yù)判

“十五五”時期，中山中心鎮(zhèn)改革面臨復雜多變的外部環(huán)境，三大趨勢尤為顯著：

（一）國際經(jīng)貿(mào)格局深度調(diào)整，傳統(tǒng)外貿(mào)路徑面臨轉(zhuǎn)型。全球產(chǎn)業(yè)鏈加速重構(gòu)，以代工出口為代表的傳統(tǒng)模式受到挑戰(zhàn)。以古鎮(zhèn)鎮(zhèn)為例，其燈飾產(chǎn)品外貿(mào)出口額雖連續(xù)三年增長超25%，但未來可能面臨貿(mào)易壁壘與競爭加劇。中心鎮(zhèn)需從“外向依賴”轉(zhuǎn)向“內(nèi)外兼修”，緊抓深中通道通車機遇，主動對接深圳“20+8”產(chǎn)業(yè)集群，深化產(chǎn)業(yè)協(xié)作。

（二）科技創(chuàng)新驅(qū)動更為緊迫，中小企業(yè)成為生力軍。科技型中小企業(yè)正逐步成為創(chuàng)新主導力量。中山中心鎮(zhèn)以傳統(tǒng)制造業(yè)見長，亟需構(gòu)建“基礎(chǔ)研究+技術(shù)攻關(guān)+成果轉(zhuǎn)化+科技金融+人才支撐”的全過程創(chuàng)新生態(tài)鏈。目前，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)已擁有高新技術(shù)企業(yè)126家、專精特新企業(yè)18家；坦洲鎮(zhèn)高端顯示產(chǎn)業(yè)園規(guī)模以上工業(yè)總產(chǎn)值近80億元?！笆逦濉逼陂g，中心鎮(zhèn)需進一步培育創(chuàng)新型中小企業(yè)，推動“中山制造”向“中山智造”躍升。

（三）人口與人才趨向高品質(zhì)城區(qū)，城市競爭力成為關(guān)鍵因素。隨著人口結(jié)構(gòu)變化和人才流動性增強，人才對城市品質(zhì)的要求不斷提高。中山提出建設(shè)“一流宜居城市”目標，中心鎮(zhèn)需從生產(chǎn)型城鎮(zhèn)向產(chǎn)城融合的現(xiàn)代化小城市轉(zhuǎn)型，不僅要提升經(jīng)濟實力，更要注重城市環(huán)境、公共服務(wù)與文化魅力的系統(tǒng)提升，打造“山水相依、職住平衡”的高品質(zhì)城鎮(zhèn)空間。

■對策建議

立足上述分析，中山市中心鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革可在以下方面進一步深化：

（一）推行“菜單式賦權(quán)”，激活鎮(zhèn)域活力。實施“鎮(zhèn)街點單、市級上菜”的差異化賦權(quán)機制，根據(jù)各鎮(zhèn)人口規(guī)模、經(jīng)濟實力與管理能力，量身定制下放事項目錄，重點在產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理、城市更新、項目審批等領(lǐng)域賦予更大自主權(quán)。建立事權(quán)下放動態(tài)評估與調(diào)整機制，對鎮(zhèn)街“接不住、管不好”的事項及時優(yōu)化或收回。創(chuàng)新片區(qū)協(xié)作機制，例如推動“古鎮(zhèn)—橫欄—小欖”共建燈飾產(chǎn)業(yè)帶，“黃圃—南頭”共建家電產(chǎn)業(yè)集群，實現(xiàn)利益共享、協(xié)同發(fā)展。

（二）強化“產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”，提升產(chǎn)業(yè)競爭力。構(gòu)建“1+N”深中產(chǎn)業(yè)合作平臺體系，積極對接深圳“20+8”產(chǎn)業(yè)集群。各中心鎮(zhèn)應(yīng)立足產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造特色合作園區(qū)，如深中合作（黃圃）產(chǎn)業(yè)園。推行“總部+基地”“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”“鏈主+配套”等協(xié)作模式，吸引深圳科技創(chuàng)新資源向中山輻射。加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型。積極爭取中山國家中小企業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型試點城市政策支持，推動企業(yè)實施“智改數(shù)轉(zhuǎn)”。古鎮(zhèn)鎮(zhèn)可依托燈飾產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，建設(shè)集產(chǎn)業(yè)、貿(mào)易、設(shè)計、信息、技術(shù)于一體的綜合型燈飾中心。支持鏈主企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，實施如黃圃鎮(zhèn)“造月”計劃，培育5億—10億級企業(yè)集群。

（三）堅持“城市品質(zhì)生活”，建設(shè)宜居宜業(yè)小城市。堅持“人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通”一體化規(guī)劃，按小城市標準提升中心鎮(zhèn)建設(shè)水平。重點完善基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)配套，如坦洲鎮(zhèn)推進“四縱五橫”交通路網(wǎng)建設(shè)，古鎮(zhèn)鎮(zhèn)打造中山首個“超充之城”，提升區(qū)域聯(lián)通效率與生活便利度。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，構(gòu)建“15分鐘社區(qū)生活圈”，積極推進老舊小區(qū)改造與未來社區(qū)建設(shè)。持續(xù)推進水污染治理與綠美中山建設(shè)，每個鎮(zhèn)打造水污染治理示范點，建設(shè)綠美河涌與“美麗鄉(xiāng)村走廊”。謀劃設(shè)立“百千萬工程”專項基金，引導社會資本參與城鎮(zhèn)建設(shè)。鼓勵國企、鎮(zhèn)屬企業(yè)牽頭，通過鎮(zhèn)村聯(lián)營、多村合作等方式做大“強村公司”，激活農(nóng)村集體建設(shè)用地價值，破解土地要素制約。

■結(jié)語

中山中心鎮(zhèn)改革正迎來歷史性機遇。隨著深中通道通車和“深中一體化”進程加快，中心鎮(zhèn)作為中山融入大灣區(qū)發(fā)展的前沿載體，其戰(zhàn)略地位將日益凸顯。展望“十五五”，通過擴權(quán)賦能改革，中山中心鎮(zhèn)有望實現(xiàn)從“鎮(zhèn)域經(jīng)濟”向“城市經(jīng)濟”的躍升，從“單項冠軍”邁向“全能選手”，為全省乃至全國特大鎮(zhèn)改革提供可復制、可推廣的“中山樣本”。

作者系中山市政協(xié)委員，博士

陳亞輝：
以擴權(quán)賦能激活中山鎮(zhèn)域發(fā)展動能
——“十五五”機遇下特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）改革路徑探索

《中共廣東省委關(guān)于制定廣東省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》明確支持東莞、中山探索特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革試點，為中山鎮(zhèn)域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展注入強勁政策動力。中山不設(shè)區(qū)縣、直管23個鎮(zhèn)街的扁平化行政架構(gòu)，既奠定了“一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)經(jīng)濟基礎(chǔ)，也面臨資源配置分散、發(fā)展能級不足等現(xiàn)實挑戰(zhàn)。面對“十五五”戰(zhàn)略機遇與深中通道通車后的區(qū)位優(yōu)勢，中山唯有以系統(tǒng)性思維破解體制機制障礙，方能在特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革中實現(xiàn)新突破。

■中山特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能的現(xiàn)實基礎(chǔ)與時代必然

（一）行政架構(gòu)優(yōu)勢：扁平化體制的天然改革土壤

自撤縣設(shè)市以來，中山始終沿用“市直管鎮(zhèn)”的扁平化行政架構(gòu)，數(shù)十年實踐積累了豐富的事權(quán)下放經(jīng)驗，形成鎮(zhèn)街自主發(fā)展的內(nèi)生動力。這種不設(shè)中間層級的行政模式，減少了管理層級、提高了行政效率，政策傳導更直接、資源調(diào)配更靈活，為特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革提供了天然體制土壤。當前，中山多個鎮(zhèn)入選廣東省小城市標準規(guī)劃建設(shè)中心鎮(zhèn)試點名單，為改革試點提供了堅實實踐載體。

（二）發(fā)展成就積淀：鎮(zhèn)域經(jīng)濟的堅實產(chǎn)業(yè)支撐

改革開放以來，中山“一鎮(zhèn)一品”模式孕育了一批全國知名特色產(chǎn)業(yè)集群，為擴權(quán)賦能改革奠定了雄厚經(jīng)濟基礎(chǔ)。在“百千萬工程”推動下，中山各鎮(zhèn)街通過“工改”拆除整備低效工業(yè)用地，統(tǒng)籌農(nóng)用地資源，為重大項目落地提供保障；同時，交通路網(wǎng)不斷完善，公共文體設(shè)施短板加快補齊，城鎮(zhèn)承載能力持續(xù)提升。這些發(fā)展成就彰顯了中山鎮(zhèn)域經(jīng)濟的韌性與活力，證明中心鎮(zhèn)具備承接更高層級權(quán)限、實現(xiàn)更大規(guī)模發(fā)展的實力。

（三）時代機遇疊加：戰(zhàn)略交匯期的改革緊迫性

“十五五”時期，中山迎來粵港澳大灣區(qū)融合發(fā)展、深中通道全面通車等多重戰(zhàn)略機遇，鎮(zhèn)域經(jīng)濟發(fā)展站上新起點。深中通道通車使中山全面融入“深圳半小時生活圈”，鎮(zhèn)街作為承接深圳產(chǎn)業(yè)外溢、創(chuàng)新資源輻射的前沿陣地，迫切需要通過擴權(quán)賦能提升要素集聚能力，必須通過擴權(quán)賦能重構(gòu)城鎮(zhèn)體系，才能破解發(fā)展困境，在大灣區(qū)競爭中搶占先機。

■中山特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革的新突破方向

（一）體制重構(gòu)：構(gòu)建“權(quán)責對等”的權(quán)限配置體系

1.精準下放核心權(quán)限。按照“能放則放、應(yīng)放盡放”原則，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)、綜合執(zhí)法等關(guān)鍵領(lǐng)域，制定權(quán)限下放清單，將與中心鎮(zhèn)發(fā)展密切相關(guān)的縣級審批權(quán)限全面下放。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，賦予試點鎮(zhèn)項目備案、環(huán)評審批等權(quán)限，簡化重大產(chǎn)業(yè)項目審批流程；在規(guī)劃建設(shè)方面，允許試點鎮(zhèn)根據(jù)發(fā)展需要優(yōu)化空間布局；在公共服務(wù)方面，賦予鎮(zhèn)街教育、醫(yī)療資源配置建議權(quán)和部分審批權(quán)。

2.健全權(quán)責匹配機制。建立“權(quán)責清單”動態(tài)調(diào)整制度，明確市級部門與試點鎮(zhèn)的職責邊界，做到“放權(quán)不放責、賦能不卸責”。市級部門重點負責統(tǒng)籌規(guī)劃、政策制定、監(jiān)督考核，不再干預(yù)試點鎮(zhèn)具體事務(wù)；試點鎮(zhèn)全面承擔下放權(quán)限對應(yīng)的管理責任，建立健全內(nèi)部監(jiān)管機制，確保權(quán)限“接得住、用得好”。同時，建立市級部門對試點鎮(zhèn)的指導幫扶機制，完善考核評價體系。

（二）空間重塑：構(gòu)建“片區(qū)協(xié)同”的新發(fā)展格局

1.優(yōu)化城鎮(zhèn)空間體系。以國土空間總體規(guī)劃為引領(lǐng)，構(gòu)建全域城鎮(zhèn)空間格局和三級城鎮(zhèn)職能結(jié)構(gòu)體系。強化重點片區(qū)中心鎮(zhèn)的統(tǒng)籌作用，推動試點鎮(zhèn)從“單一發(fā)展”向“片區(qū)協(xié)同”轉(zhuǎn)變。依托區(qū)位優(yōu)勢，統(tǒng)籌推進產(chǎn)業(yè)布局、交通建設(shè)、公共服務(wù)一體化，形成“產(chǎn)業(yè)互補、資源共享”的協(xié)同發(fā)展格局。

2.統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)空間布局。打破鎮(zhèn)街行政邊界，按照“一個片區(qū)一個主導產(chǎn)業(yè)”的原則，依托試點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，培育產(chǎn)業(yè)鏈“鏈主”企業(yè)，推動上下游企業(yè)集聚發(fā)展，形成完整產(chǎn)業(yè)生態(tài)。建立跨鎮(zhèn)街產(chǎn)業(yè)協(xié)同機制，通過稅收分成、要素共享等方式，激勵鎮(zhèn)街之間開展產(chǎn)業(yè)合作，避免同質(zhì)化競爭。

（三）動能轉(zhuǎn)換：構(gòu)建“產(chǎn)城融合”的發(fā)展模式

1.強化產(chǎn)業(yè)賦能支撐。以擴權(quán)賦能為契機，推動試點鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)向高端化、智能化、綠色化轉(zhuǎn)型。推動試點鎮(zhèn)深化數(shù)字化轉(zhuǎn)型，帶動鏈上中小企業(yè)協(xié)同轉(zhuǎn)型。試點鎮(zhèn)應(yīng)依托重點產(chǎn)業(yè)園，聚焦戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，推行“政府+企業(yè)+基金”招商模式。

2.提升城鎮(zhèn)承載能力。按照“現(xiàn)代化小城市”標準，完善試點鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套。在交通方面，統(tǒng)籌推進跨鎮(zhèn)街、跨區(qū)域交通項目建設(shè)，強化試點鎮(zhèn)與主城區(qū)、周邊城市的交通銜接；在公共服務(wù)方面，賦予試點鎮(zhèn)更大的教育、醫(yī)療資源配置權(quán)，推動優(yōu)質(zhì)資源下沉；在生態(tài)環(huán)境方面，統(tǒng)籌推進生態(tài)工程，提升城鎮(zhèn)宜居品質(zhì)。通過完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，實現(xiàn)“以產(chǎn)興城、以城促產(chǎn)”。

（四）治理升級：構(gòu)建“高效協(xié)同”的治理體系

1.強化人才隊伍建設(shè)。建立“市級統(tǒng)籌、鎮(zhèn)街自主”的人才引進機制，賦予試點鎮(zhèn)更大的人才引進權(quán)限和激勵自主權(quán)。允許試點鎮(zhèn)自主制定人才引進計劃，對高端人才給予優(yōu)惠政策；建立市級部門與試點鎮(zhèn)干部雙向交流機制；加強鎮(zhèn)街干部培訓，打造專業(yè)化隊伍。

2.推進數(shù)字化治理。依托“數(shù)字政府”建設(shè)，推動試點鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)與市級部門的數(shù)據(jù)互通共享。建設(shè)試點鎮(zhèn)綜合指揮平臺，整合政務(wù)服務(wù)、綜合執(zhí)法等功能。

3.健全協(xié)同治理機制。建立市級統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，定期研究解決難點問題；建立試點鎮(zhèn)之間的協(xié)同合作機制，開展跨鎮(zhèn)街合作；完善社會參與機制，動員社會力量參與城鎮(zhèn)建設(shè)和治理。

■結(jié)語

“十五五”時期是中山實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵階段，特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革是落實省委決策部署、推進“百千萬工程”的必然要求，更是中山破解發(fā)展瓶頸的戰(zhàn)略選擇。依托“市直管鎮(zhèn)”的體制優(yōu)勢、堅實的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和多重戰(zhàn)略機遇，中山只要堅持問題導向、系統(tǒng)思維，以體制重構(gòu)破解權(quán)責失衡，以空間重塑破解資源分散，以動能轉(zhuǎn)換破解能級不足，以治理升級破解能力短板，就一定能在改革中實現(xiàn)新突破，為粵港澳大灣區(qū)高質(zhì)量發(fā)展注入強勁動力。

作者系電子科技大學中山學院人文社會科學學院副教授

3位專家觀點速讀：
中山特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能改革的10個路徑

為破解“直筒子市”行政架構(gòu)下“小馬拉大車”、權(quán)責失衡、資源碎片化等治理難題，搶抓“十五五”規(guī)劃與深中通道通車機遇，中山市需系統(tǒng)推進特大鎮(zhèn)（中心鎮(zhèn)）擴權(quán)賦能改革。綜合3位專家觀點，其核心實施路徑可提煉為以下十條：

1. 實行分類精準賦權(quán)，推行“一鎮(zhèn)一策”

根據(jù)各鎮(zhèn)經(jīng)濟規(guī)模、人口體量、產(chǎn)業(yè)特色等差異，量身定制賦權(quán)清單。對經(jīng)濟強鎮(zhèn)（如小欖鎮(zhèn)）重點下放用地審批、規(guī)劃編制等經(jīng)濟管理權(quán)限；對人口大鎮(zhèn)（如坦洲鎮(zhèn)）側(cè)重公共服務(wù)與行政執(zhí)法權(quán)下放；對特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)（如古鎮(zhèn)鎮(zhèn)）賦予產(chǎn)業(yè)扶持、外貿(mào)通關(guān)等專項權(quán)限。

2. 建立權(quán)責動態(tài)調(diào)整機制，確保權(quán)限“接得住、用得好”

明確市、鎮(zhèn)職責邊界，形成“賦權(quán)—評估—調(diào)整”的工作閉環(huán)。對運行順暢的權(quán)限予以鞏固和追加，對“接不住、管不好”的事項及時優(yōu)化或收回，實現(xiàn)權(quán)責匹配、精準賦能。

3. 打破行政壁壘，構(gòu)建跨鎮(zhèn)協(xié)同發(fā)展片區(qū)

按照“地理相鄰、產(chǎn)業(yè)互補”原則，劃分北部、南部、東部、西部等產(chǎn)業(yè)聯(lián)動片區(qū)。建立片區(qū)議事協(xié)調(diào)與利益共享機制（如稅收分成），統(tǒng)籌跨鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)布局與創(chuàng)新平臺，形成發(fā)展合力。

4. 對標現(xiàn)代化小城市，提升規(guī)劃建設(shè)標準

引導小欖、坦洲等中心鎮(zhèn)按照小城市標準編制國土空間規(guī)劃，全面提升交通路網(wǎng)（確保半小時接駁深中通道）、公共服務(wù)、環(huán)境品質(zhì)等基礎(chǔ)設(shè)施承載能力，推動從“鎮(zhèn)”到“城”的形態(tài)轉(zhuǎn)變。

5. 深化產(chǎn)城融合，構(gòu)建宜居宜業(yè)品質(zhì)空間

統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，構(gòu)建“15分鐘社區(qū)生活圈”。推進城市更新、水環(huán)境治理與歷史文化街區(qū)活化，打造“三生融合”的高品質(zhì)城市環(huán)境，增強人才吸引力和產(chǎn)業(yè)承載力。

6. 積極對接深圳，共建“深中產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”

各中心鎮(zhèn)應(yīng)立足產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，打造特色合作園區(qū)（如深中合作黃圃產(chǎn)業(yè)園）。推行“總部+基地”“研發(fā)+轉(zhuǎn)化”等模式，主動承接深圳“20+8”產(chǎn)業(yè)集群外溢，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)數(shù)字化智能化轉(zhuǎn)型。

7. 強化市級要素保障傾斜，實施“人才強鎮(zhèn)”計劃

市級層面在用地指標、專項資金上向中心鎮(zhèn)傾斜。賦予鎮(zhèn)街更大的人才引進自主權(quán)，吸引高端人才與創(chuàng)新團隊，并加強基層干部隊伍的專業(yè)化培訓與建設(shè)。

8. 推進數(shù)字化治理，提升政務(wù)服務(wù)效能

依托“數(shù)字政府”建設(shè)，推動鎮(zhèn)級政務(wù)服務(wù)數(shù)字化轉(zhuǎn)型，建設(shè)綜合指揮平臺，實現(xiàn)數(shù)據(jù)互通共享與業(yè)務(wù)協(xié)同，提升基層治理的效率和精準度。

9. 健全考核激勵與容錯糾錯機制

將擴權(quán)賦能成效納入鎮(zhèn)街黨政正職考核體系，重點考核產(chǎn)業(yè)發(fā)展、民生改善等內(nèi)容。同時建立容錯糾錯機制，鼓勵基層大膽探索原創(chuàng)性、差異化的改革舉措。

10. 規(guī)劃遠景行政架構(gòu)調(diào)整，探索區(qū)劃升級路徑

作為遠期展望，可通過鎮(zhèn)街合并重組，探索組建若干特大鎮(zhèn)，并適時將“市直管鎮(zhèn)”架構(gòu)優(yōu)化調(diào)整為“市—區(qū)—街道”三級管理模式，以適應(yīng)高度城鎮(zhèn)化的發(fā)展需求。

●總結(jié)： 中山特大鎮(zhèn)擴權(quán)賦能是一項系統(tǒng)工程，需通過精準賦權(quán)、片區(qū)協(xié)同、產(chǎn)城融合、機制創(chuàng)新等多路徑協(xié)同發(fā)力，方能有效提升鎮(zhèn)域能級，實現(xiàn)從“鎮(zhèn)域經(jīng)濟”向“城市經(jīng)濟”的跨越，為全省乃至全國提供可復制、可推廣的“中山經(jīng)驗”。